以地生财　徐 骏　绘

　　●大跃进式的旧城改造与地方政府缺乏足够的财力有关

　　●即使调整了财政体制，若不改变当今国有土地事实上的地方所有制，地方政府依然不会放着资源在身边而不去动用

　　●如果城市规划是在充分尊重民意的基础之上进行的，旧城被毁的可能性将大为下降

　　●应建立健全分税制财政体制，让地方政府有与其事权（支出责任）相对应的财权和财力。这样，地方政府卖地冲动将大为减少。还应健全个人财产权利保护制度，这样即使地方政府有卖地冲动，也难以野蛮拆迁

　　编辑：近些年，随着城镇化的快速推进，全国各地的老旧城纷纷面临或已经“被改造”。在“旧城改造”的旗号下，许多位于城市黄金地段、具有文物价值的老城被大拆大建式的“改造”摧毁了。有舆论认为，这种大跃进式的旧城改造很大程度上缘于地方政府对“土地财政”的利益冲动，而这种冲动又与现行财税体制有关，因卖地的钱归地方财政。在您看来，引发这种大拆大建式的旧城改造的原因有哪些？

　　杨志勇：具有文物价值的旧城被毁，的确令人痛心。应该说，为改善生活条件而进行的旧城改造有一定的合理之处，但对超越民众意愿，或以所谓公共利益为借口进行的以“揽财”为实质内容的大拆大建式的改造，毫无疑问要加以抨击。

　　大跃进式的旧城改造与地方政府缺乏足够的财力有关。不少地方基础设施需要改善，基本公共服务水平需要提高，但是地方政府手中缺乏必要的财力。最现实的是，通过拆迁和开发，释放出土地资源，为地方政府融资。

　　现行财税体制的基本框架是1994年确定下来的。1994年财税体制改革意义非常重大。它从总体上确立了与社会主义市场经济基本适应的财税体制框架，为两次积极财政政策的实施提供了坚实的财力基础，促进了宏观经济的稳定。但在客观上，由这次改革所设定的提高“两个比重”（提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重）所决定，地方财政特别是省以下财力相对缺乏，亟待通过进一步完善分税制财政体制来加以解决。在这种框架下，地方政府为了保正常运转，加快经济和社会发展，就会另辟财源。即使是经济相对发达地区，一般预算收入也主要用于保运转，经济建设和社会发展所需资金更多地通过其他途径来加以解决。地方政府绕过预算法的规定，形成了各种各样的政府性债务。除此之外，地方政府还严重依赖土地财政，取得可支配收入。现行财税体制在一定程度上强化了土地财政。

　　土地财政的形成还与地方官员的政绩评价体系有关。卖地、土地开发很容易做大当地的GDP。这种诱惑力对地方官员推动拆迁来说也是非常大的。

　　从现实来看，土地财政的形成也有一个“学习”的过程。地方政府一开始只是在局部地区进行改造，后来往往就推向整个城市的重新规划，转向“经营城市”。一旦将“经营”的理念引入政府运作，在收获“效率”的同时，由于缺乏必要的有效监督，也必然带来侵害民众利益等一系列其他相关问题。